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展江:以新闻立法调整国家-媒体关系


    改革开放开放30多年来,中国的法制建设虽然一波三折,但是在“文革”的废墟上重新起步所取得的成就有目共睹。

2011年3月,全国人大常委会委员长吴邦国就在第十一届全国人大第四次会议上宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

对此,法学家江平曾不止一次评价,中国的法律体系再加上一部《新闻法》,那才真正算是形成体系。

作为法学泰斗,江平先生早年原来准备学习新闻学,后因故转学法律。他从一位不大主张为新闻立法的法律人,转而明确支持制订《新闻法》,对势单力孤的《新闻法》倡导者来说,不啻是一大激励和鼓舞。

正像不久前《人民日报》在全国人大常委会出台《关于加强网络信息保护的决定》前发出的系列评论那样,网络不是法外之地。

其实,不仅是网络,传统媒体也不应该是“法外之地”。最近若干年来的种种争议表明,就像其他领域一样,在新闻媒体领域,管理者须根据法律授权依法行政管理,管理者和被管理者的权利义务及相互关系须清晰规定,否则就是一锅“坚硬的稀粥”,并且可能使管理者陷入不能依法管理的窘境。

这30多年来,中国法制的成就,不仅包括国内立法,还包括积极参与联合国的活动,对国际法规定的义务做出承诺,积极推进包括言论自由和新闻自由在内的中国人权事业的发展。

中国政府在1998年签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》,其中第19条规定:“一、人人有权持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利,此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”

国务院新闻办公室从1991年起出版《中国的人权状况》白皮书,首次向世人宣示:“在中国,没有新闻检查制度”;2009年起,国新办又推出了《国家人权行动计划》,明确承诺保障中国公民的“四权”,即知情权、参与权、表达权和监督权。

公民“四权”是在中共十七大报告中首次公开提出的,它们是言论自由和新闻自由的另一种表述。

中国《宪法》第35条规定:公民享有言论自由和出版自由。正像胡锦涛和习近平两位总书记所言,要学习宪法,落实宪法,依宪行政。但是,宪法如何司法化的课题还没有完成,宪法赋予公民的言论自由权和出版自由权尚待落实。

如果我们有了《新闻法》,上可衔接宪法,下可为制订和修订行政规章提供法律依据,同时让媒体管理者能够依法行政。果如是,才能印证对国际社会所言,“我们是法治国家”,“没有新闻检查制度”。

我在不同场合包括微博上多次提出新闻立法,虽有一些支持者,但是感觉声音还是比较微弱。甚至有一批法律界朋友担心,在法治环境不佳时刻为新闻立法,不利于甚至有害于言论自由和出版自由,还不如让这个领域处在模糊混沌状态。

我能理解其现实缘由,但不同意此说,因为新闻立法绝非特殊领域立法,不可能短期完成,至少需要五年,甚至更久的时间。因此不可刻舟求剑,以为法治环境永远不好,就不实现新闻法治的意愿。

也有法律界朋友说,言论自由、新闻自由,本来就是天赋权利,国际公约里都有,不需要专门“立法”,国人对法律的误会,很显眼的一点就是认为“权利”必须写在法律上才有。这就像主张吃饭喝水要立法一样,是错的。

但是,从历史的经验教训中不难发现,“天赋自由”在有人治传统的社会中,必须经过一代又一代人的努力争取才会到来。

有官员说,世界上大多数国家没有新闻法,所以中国不一定需要它。

也有网民这样说:“美国也没有新闻法,为什么他们的国会不呼吁立一个呢?因为自由主义的传统下,政府不会丢人现眼去施行不成文的新闻管制,总结起来三个字:没必要!不去碰它就行了!”

而我的回答是:这是误解。中美法律体系不同,他们是普通法系,经过前宗主国英国几百年的积淀和本土实践,形成了独特的判例法传统,更重要的是,有宪法《第一修正案》和违宪审查机制作为基本保障。这些情况与中国不同,因此中国必须有专门法。

回顾世界法制史,世界上第一部成文新闻法是北欧国家瑞典1776年生效的《出版自由法》。如今,法国、俄罗斯、德国、瑞典、丹麦、芬兰、挪威以及伊朗、阿富汗、韩国、泰国、马来西亚、吉尔吉斯斯坦、阿塞拜疆、土耳其、埃及、也门、坦桑尼亚、塞内加尔等一大批第三世界国家也都有专门的新闻法或媒体法,社会主义国家越南同样在1989年出台了《新闻法》。

其实,20世纪初中国就有了第一部新闻法《大清报律》。辛亥革命后颁布实施的新闻出版法包括1912年《中华民国暂行报律》、1914年《出版法》、1930年《出版法》、1932年《新闻记者法》和1937年《修正出版法》等。

20世纪80年代中期,全国人大在彭真委员长主持批准下成立了北京和上海的三个《新闻法》起草小组。近30年过去了,这项上一代人未竟的事业和使命应该重新启动。

传媒领域是如此重要,怎么能继续让它成为“法外之地”呢?即将召开的新一届人大将讨论未来五年立法计划(2013年-2018年),而新闻立法是一项周期较长的复杂工程,如果《新闻法》不被列入立法计划,将又错过五年的大好时光。

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